政府自然灾害应急管理存在的问题及对策（自然灾害应急管理机制有哪些方面）

以下小编为大家整理了政府自然灾害应急管理存在的问题及对策，希望可以帮助到大家！

2018 年 10 月 ，中国共产党中央财经委员会

①第三次会议就提高我国自 然灾害防治能力制定了“九个坚持”

② 原则。 此次会议不仅是对习近平新时代中国特色社会主义思想的丰富与发展，更是今后一个时期逐步提升我国自 然灾害治理能力的主要参照和重要遵循。 在城市化进程加快和全球气候不断变化的背景下， 地震、干旱、洪水、 台风以及暴雨的频繁发生致使自 然灾害成为影响社会进步与生态和谐的重要因素。

在事关公众切身利益和生命安全的问题上， 政府作为公共服务的提供者， 需要在自 然灾害的应对方面发挥其应有价值。 政府应对自 然灾害的能力 直接反映了 自 身的工作能力 和执政水平， 相关部门需要在预防、应急与管理过程中寻找最富成效的解决方式， 以带领全社会更好地应对自 然灾害， 从而最大限度地降低自 然灾害造成的损失。 因此， 如何有效地应对自 然灾害，同时提高政府的自 然灾害应急管理能力， 对于推动经济社会的平稳、 有序发展具有重要的现实意义。

一、 政府自 然灾害应急管理的现状

自 然灾害的发生本质上是地球系统自 然环境变化作用于人类社会的结果， 自 然因素和人类社会都会对其产生重要的影响。 因此， 自 然灾害兼具自 然与社会的双重属性， 其危害程度取决于自 然因素的变异程度和人类社会承受或者适应自 然环境变化能力的大小。自 然灾害的发生主要源于自 然事件或力量， 结果表现为生命的伤亡或社会、个人财产的损失。

综合上述观点， 自 然灾害应该是由 于自 然异常变化造成自 然环境中对人类生命安全和财产构成危害的自 然异变或者极端事件， 其形成须具备两个条件： 一是要有自 然异变作为诱因。 二是要有受到损害的人、财产、资源作为承受灾害的客体。

（一）我国 的自 然灾害概况

我国幅员辽阔， 覆盖多种气候带和地形区，这些客观条件导致自 然灾害的发生种类较多且频率较高。 如， 2012 年北京的特大暴雨、2013 年四川 的芦山地震、2014 年的 “威马逊” 超强台风、2015 年陕西山 阳的山 体滑坡、2016 年江苏盐城的龙卷风冰雹、2017 年山西、内蒙古的春夏旱灾等。 2018 年尤为突出， 自 然灾害发生不断，造成了巨大的危害。 7 月 江西的暴雨洪涝灾害导致直接经济损失 10.1 亿元； 9 月 台风 “山竹”导致直接经济损失 53 亿元。

为了更为直观地了解国内自 然灾害的发生动态， 笔者根据民政部和国家减灾委员会办公室的数据， 整理了我国近三年间的自 然灾害状况（见表 1）。数据直观、 清晰地反映了自 然灾害对我国人民生活、 农业生产以及经济发展所带来的严重负面影响， 这种损失和伤害虽然很难通过“禁止”自 然灾害发生的方式来解决， 但可以通过加强自 然灾害的预警、 管理以及防控力度来降低各个方面的损失。

（二）我国 现有的自 然灾害管理系 统从法律层面来看， 针对不同类型的自 然灾害， 我国已 经陆续颁布了超过 30 部的法律法规， 譬如《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国防震减灾法》 以及 《中华人民共和国防洪法》等。 同时， 针对自 然灾害的应急属性， 我国出台了《中华人民共和国突发事件应对法》， 并制定了配套的专门法律法规， 为各地的应急工作提供法律依据。

就应急管理体系建设方面而言， 国务院早在 2005 年成立了应急管理办公室， 并在全国各级政府建立了应急管理的职能部门， 从而形成了一个统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。 为了更好地适应快速发展的需要， 新一轮国 家机构改革2018 年进行了大规模的调整， 同年 3 月 ， 国务院总理李克强提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议的国务院机构改革方案的议案，组建中华人民共和国应急管理部。 并于 4 月 16日 正式挂牌， 成为国务院 26 个正部级组成部门之一。 应急管理部的组建为我国频发的自 然灾害应对提供了组织保障， 从而可以更好地发挥政府在灾害应急管理方面的作用。 目 前， 全国大部分的市、县级政府已建立应急管理部门， 并且还分别针对森林防火、 抗震减灾以及防洪防涝等多个方面建立了专门的机构， 职责分明地协调各个部门的工作。 这充分表明， 灾害应急管理不仅仅是理念上的战略部署， 更是实践中的具体改革， 我国正在形成适应应急管理统一领导、综合协调、运转高效的组织体系。

2018 年 4 月 在减灾工作的开展方面， 国家减灾委员 会与 其他部门 建立了 紧密的工作联系， 以推动减灾工作的顺利进行。 主要包括中央宣传部、中华人民共和国国务院办公厅、中华人民共和国水利部、中华人民共和国民政部、中华人民共和国农业部、中国地震局、中国气象局以及国家海洋局等。 同时， 在“互联网＋”与信息化时代背景下， 我国原民政部国家减灾中心专门开通了 “国家自 然灾害数据库”和“全国灾情管理信息系统”， 通过互联网平台调动全社会的力量， 共同为灾情的报送和防控献计献策， 这一举措的实施充分彰显了现代高科技手段在自 然灾害应急方面的积极作用。

二、 政府在自 然灾害应急管理过程中存在的问题分析

（一）灾害应急意识淡薄

在自 然灾害的预防与控制方面， 我国地方政府普遍存在着“被动接受、被动应对”的现象。不少工作人员 对自 然灾害的危机意识相对淡漠， 极易导致自 然灾害应急管理工作的缺失和不足。 近年来， 尽管中央对自 然灾害应急管理和国家综合防灾减灾工作做出了不少努力， 但落实到实践层面的措施无论在力度上还是效果上往往大打折扣。 受我国传统政绩观的影响， 一些地方政府将经济增长作为政绩考核的主要指标， 对于危机预防的关注不够， 从而难以有效应对自 然灾害。 自 然灾害的有效管理与防控可以在一定程度上培养公众的应急意识。 例如日 本是一个典型的灾害多发国家， 但是日 本政府在自 然灾害应急管理方面具有许多行之有效的措施， 出 版了许多关于防灾减灾的书籍， 包括《消防白皮书》《环境白皮书》以及《防灾白皮书》等，公民住房附近长期备有矿泉水、 压缩饼干和相关应急物品等。 韩国将每年的 5 月 25 日 定为“全国防灾日 ”， 在这一天举行全国性的防灾演练， 并通过图文并茂的宣传手册向国民传授防灾的经验和知识。 相比而言， 我国在灾害的应急管理、培训以及演练等方面较多地停留于“喊口号”的阶段。 在日 本福岛核泄漏事件中， 我国出现“抢盐潮”、“超级月 亮”等现象， 一定程度上反映出公众灾害应急观念的缺失。 此外， 公众对于自救与逃生等问题并没有非常有效的应对策略， 整体缺乏自 然灾害应急管理的自 救互救能力。

（二）应急管理立法尚未健全

近年来， 我国对自 然灾害的应急管理工作十分重视， 相继制定了《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国水法》以及《中华人民共和国防洪法》等法律条文。 然而， 这些法律规定主要以灾种进行划分， 彼此之间条块分割、缺乏有效的衔接， 全过程、各环节的防灾减灾救灾工作难以兼顾， 脱节现象比较明显。 譬如， 关于单一灾种向综合减灾的转变， 目 前法律对此存在空白， 不利于灾害问题的全面综合治理。 以地震灾害为例， 上世纪 90 年代中期， 我国相继颁布了 《破坏性地震应急条例》《中华人民共和国突发事件应对法》等， 这些法律法规虽然涉及灾害的预防、挽救和灾后恢复等问题， 但是相当一部分规定依然不够明确， 比如监督管理机制、相关法律责任的追究。 同时， 其中大多是关于单一灾种的应急管理， 当灾害来临时相关责任被天然地分散到相应的责任部门， 难以最大限度地发挥国家在防灾减灾中的作用。 从法律制定的基本原则来说， 自 然灾害应急管理是为了通过人的行动或决策达到防灾、救灾和减灾的目 的。 由于未能形成完全符合我国国情的灾害应急管理法律体系， 在现实灾害来临时， 各级政府处理灾害的方式仍然以行政手段为主， 导致应急救灾工作随意性强， 效果不尽如人意。 对比国外， 日本在 1961 年就制定了 《灾害对策基本法》，

① 美国在 1958 年通过了 《灾害救济法》，

② 德国在上世纪中期根据国家频繁发生的自 然灾害类型也建立了专门的法律制度并不断完善， 上述国家的先进经验值得我们借鉴学习。

（三）自 然灾害的预案体系 尚待完善目 前， 我国自 然灾害的预案体系缺陷较多，主要体现在以下方面： 第一， 部分地方政府编制的预案脱离实际、缺乏科学性。 第二， 不少地方政府的应急预案编制雷同。 第三， 现有预案缺失或不全， 不足以应对灾害的发生。 第四， 预案过于笼统， 操作性不强。 第五， 预案缺乏协调性（预案之间的不协调以及预案执行部门之间的不协调）。 第六， 预案演练以及修订不足。 一般认为，一个成熟的预案要经过多次反复的演练才能运用到实践当中并发挥其应有作用。 以预案演练为例， 有的省份在总体应急预案中规定： “各地区、各部门要结合实际， 有计划、有重点地组织有关部门对相关预案进行演练， 应急演练结束后应该对演练进行全面总结和整体评价。 ”通过分析， 我们发现这种没有强制性的言语过于笼统， 必然会导致应急演练流于形式。 在灾害发生时， 不乏一些应急预案出现未能涉及的情况， 间接反映了对预案进行修订或者补充的必要性。然而， 一些省份政府官网上公示的应急预案在发生现实灾害后并未及时进行补充和完善， 内容过于陈旧。 因此， 充分发挥应急预案的作用必须重视预案本身， 增加政府的重视程度和群众的参与度， 增强预案编制的科学性和可操作性，从而强化预案的协调性与配套性， 使预案在创新中发展， 在发展中完善， 在完善中发挥其应有的作用。

（四）灾害中的各方工作协调不到位灾害的发生具有一定的 突 发性和不确 定性。 在灾害来临时， 通常需要多个部门通力协作开展应对工作， 有时甚至需要跨省、自 治区或直辖市各个部门之间的联动， 这就形成了一个巨大的网络， 只要有一个部门“掉链子”， 整个救灾系统就有可能面临瘫痪的危险。 从我国近些年的自 然灾害应急处置案例来看， 集中反映出关联地区、相关部门之间缺乏协同性与联动性， 应急管理过程中的信息沟通协调问题尤为突出 ，主要表现在信息沟通不对称、 信息沟通缺乏交互性、 信息传递滞后以及信息发布不充分等方面。 总而言之， 现有的应急管理体制易于导致政府各部门 之间 在应急救灾时产生协调不足问题， 从而影响应急预案应有作用的正常发挥。

三、 政府自 然灾害应急管理的对策

科学的自 然灾害应急管理体制机制可以有效地利用现有的人力、 物力和财力调动社会各个方面的力量， 从而最大限度地降低损失。 未来可从以下四个方面努力：

（一）提高公众的灾害应急意识

自 然灾害天然的不确定性、 多样性以及巨大危害性， 致使应急管理工作具有较强的特殊性， 对于不同类型自 然灾害的处理方法或者形式也应有所不同， 传统的经验管理模式已难以适应当下应急管理的现实需要。 新时代背景下，有必要进一步培养公众对各类灾害的应急意识， 建立健全防灾减灾科普投入的稳定增长机制， 把防灾减灾宣传教育的相关工作纳入地方政府的政绩考核评价体系， 同时将防灾减灾应急演练活动纳入公众的日 常生活、 学习和工作当中。 因为公众应急意识的培养除了日 常的宣传教育外， 规范化、制度化以及法定化的应急演习是必不可少的， 可以定期或者不定期组织学校、医院和社区开展防汛、防震以及防台风等方面的应急演练活动。 通过公众应急意识的培养， 让政府和人民群众具备突发灾害应对的基本常识， 在灾害发生过程中可以做到基本的自 我保护以及避免灾害造成严重的二次伤害。

（二）制定健全的灾害基本法

目 前制定专门 性的法律—— — 《中华人民共和国灾害对策基本法》显得尤为重要。 对此， 我国学术界已达成了基本共识， 即完善自 然灾害的相关法律制度， 首先要制定灾害应对的基本法， 其内容主要包括组织、投入、措施以及责任等方面。 然而， 我国现行的法律制度较多涉及单个灾种的相关规定， 关于综合减灾的规定或者意见较为缺乏， 如果与大面积停水停电、城市交通瘫痪等复杂情况交织在一起， 极易出现混乱局面。 因此， 要制定一部具有中国特色的集灾前预防、灾害应对以及灾后重建于一体的《灾害对策基本法》， 以此作为我国灾害防治的“根本大法”， 调动来自 于社会各个方面的积极因素， 力求最大限度减少灾害造成的各方面损失。

（三）制定科学的应急预案

应急预案设置的目 的是为了能够在自 然灾害发生前据其进行科学的工作部署， 从而最大限度地降低自 然灾害所产生的影响。 然而， 当前我国 自 然灾害应急预案未能充分发挥应有价值， 其对实际工作的指导意义并不理想。 相当一部分地区设置的应急预案存在过多仿照 《国家自 然灾害救助应急预案》的现象， 地区特色并不明显， 专门针对本地区灾害类型做出相关预案的情况比较少， “因地制宜”难以真正落实。 从本质上讲， 应急预案的设置不能流于形式、浮于表面， 要切实根据本地区的具体情况做出较为详细的预案设计。 尤其是对于地方而言， 一定要充分考虑各项应急工作在现实生活中的可行性与可操作性。 因此， 各地区在设计出具体的应急预案之后， 有必要在各个部门之间进行交流和学习， 以使预案中涉及到的部门都能及时了解紧急事件发生时本部门应当做什么和怎样去做， 从而确保自 然灾害发生时涉及到的相关部门可以严格按照应急预案的要求有条不紊地开展工作。

（四）完善灾后的信息沟通渠道

一方面， 建立符合我国法律法规规定的信息公开制度， 确保人民群众的知情权。 信息公开作为实现公众知情权的重要方式之一， 可以促使公众了解更多的灾害信息及其应急知识， 从而有利于更好地维护人民群众自 身的生命健康和财产权益。 另一方面， 在现代化的背景下， 应当充分利用数字化信息技术， 在自 然灾害管理与防控过程中进一步完善信息疏导机制。 在完善应急信息系统的基础上， 加大对互联网、新媒体以及传统媒体等各方面的支持力度， 从而构建一个全方位、多层次的通讯体系。 此外， 政府应特别关注流动通讯系统的建设。 总而言之， 灾后信息沟通渠道的完善， 有利于进一步加强对舆情的监控， 从而避免大范围灾情涌入所导致的渠道崩溃和虚假信息给社会带来的不必要的恐慌。

自 然灾害具有双重属性， 它既是危险， 亦是机遇。 发现、培育进而收获潜在的成功机会， 就是危机处理的精髓； 错误地估计形势， 并令事态进一步恶化， 则是不良危机处理的典型特征。 做好灾害防治工作， 既是各国政府履行政府职能的基本要求， 也是全球一体化进程中各国必然的联合行动。 要做好强化灾害应急意识、健全灾害基本法、 制定灾前应急预案和完善灾后信息沟通渠道等具体工作， 以期政府及时启 动应急救灾程序， 切实提高我国政府对自 然灾害的应急管理水平。